Reproducido en "el Diario Digital Tribuna del País Vasco" el 18 de enero de 2022.
Mucho se ha venido escribiendo en las dos últimas décadas sobre la Policia General del Reino, creada bajo el Régimen Absolutista de Fernando VII, y posiblemente se haya hecho en ocasiones con más corazón corporativo que con razón académica. Es por ello que tal vez sea positivo aportar algo de conocimiento al respecto.
Bastante podría escribirse sobre los antecedentes históricos de las instituciones de seguridad pública españolas, remontándonos incluso hasta la Santa Hermandad creada por los Reyes Católicos en 1476. Pero por centrarnos en la Policía General del Reino, diremos que sus antecedentes históricos se remontan al año 1782, cuando por el Marqués de Floridablanca se pensó crear una nueva institución denominada “Superintendencia General de Policía”. Ésta quedó constituida por Real Cédula de 30 de marzo de dicho año, quedando limitadas sus competencias al ámbito de la zona de Madrid. Finalmente sería suprimida diez años después como consecuencia de las confrontaciones políticas de la época.[1]
Durante los años siguientes se producirían diversos proyectos, creaciones, disoluciones, reconversiones y reorganizaciones de diferentes instituciones de seguridad pública que, por una u otra razón, no terminaron de consolidarse. Entre ellas cabe destacar la del efímero restablecimiento efectuado el 13 de diciembre de 1807 de la mencionada Superintendencia General[2] y la creación de la “Superintendencia General de Vigilancia Pública” mediante un “Artículo de Oficio” de fecha 8 de junio de 1823.[3]
Mención especial merece el proyecto no consolidado que el teniente general Pedro Agustín Girón Las Casas, ministro de la Guerra y padre del futuro organizador de la Guardia Civil, el II Duque de Ahumada, presentó el 30 de julio de 1820 a las Cortes para su aprobación.
Se trataba de un cuerpo de ámbito nacional y carácter militar destinado exclusivamente a lograr la paz y la seguridad interior del país. Era un proyecto realmente muy novedoso en cuanto a su concepción. Con él se pretendía “el exterminio de los malhechores y la seguridad en los caminos, objeto principal de su instituto, cuyas circunstancias no se han podido lograr jamás a pesar de las medidas del Gobierno y de los esfuerzos y sacrificios de los pueblos”. Fue rechazado en la votación por considerarse “medida atentatoria a la libertad y desorganizadora de la Milicia Nacional”.[4]
Redactado el proyecto de establecimiento de la Policía General del Reino, en el que el propio Fernando VII fijó las bases en que debía fundamentarse, fue estudiado por una comisión y tras introducir las variaciones que se estimaron convenientes, se presentó el 1º de enero de 1824 el proyecto definitivo de real decreto al secretario de Gracia y Justicia. El Consejo de Ministros lo aprobó cinco días más tarde y el rey lo sancionó el 8 de enero, promulgándose por Real Cédula de 13 de enero.[5]
Se trató de un ambicioso e interesante proyecto de Policía integral y naturaleza civil que, al igual que sucedió con otras instituciones de seguridad pública de la época, civiles y militares, nació con vocación de permanencia y ámbito estatal, pero terminó fracasando con el tiempo al no conseguir ni lo uno ni lo otro. No tuvo continuidad en el tiempo ni vertebró el Estado al no conseguir desarrollar apenas su despliegue territorial.
Su desaparición se debería precisamente a la razón principal de su creación, aunque sea la que menos se suele mencionar, la de policía “política” o “secreta”, que realmente predominaba sobre el resto de funciones policiales. De hecho, el propio Fernando VII lo decía de forma velada al inicio de la exposición de motivos de la normativa citada:
“Entre las atenciones que al verme restituido a la plenitud de los derechos legítimos de mi soberanía, reclaman con urgencia mi paternal solicitud, he considerado como una de las más importantes el arreglo de la Policía de mis Reinos, la cual debe hacerme conocer la opinión y las necesidades de mis pueblos, e indicarme los medios de reprimir el espíritu de sedición, de extirpar los elementos de discordia, y de desobstruir todos los manantiales de prosperidad”.
En relación a ello, y sin perjuicio del resto de funciones policiales a ejercer, su articulado dejaba muy claras las misiones propias de la Policía creada para servir y proteger al Régimen Absolutista que se había implantado tras acabar por la fuerza de las armas con el Trienio Liberal (1820-1823).
Así, en el artículo XIV se disponía que además de las atribuciones privativas que se contemplaban en dicho texto, la Policía tendría otras que desempeñaría acumulativamente, y sin perjuicio de los derechos de la jurisdicción Real ordinaria, de los de las jurisdicciones privativas, y de los de las autoridades gubernativas, como ayuntamientos o juntas autorizadas por las leyes en sus casos respectivos. Entre esas atribuciones se encontraban las siguientes:
“7ª. Cuidar de que no se introduzca por las fronteras de mar ni de tierra obra alguna, en cualquier idioma que sea, sin que el introductor presente orden expresa Mía, o la correspondiente licencia del Consejo, expedida en vista del ejemplar remitido previamente a él, u oido el Subdelegado general de Imprentas y Librerías del Reino.
8.ª Aprehender, previa información secreta, y con acuerdo del Subdelegado general de Imprentas, o de los particulares de las Provincias según los casos, cualesquiera libros que se hayan introducido sin los requisitos prevenidos en el artículo anterior, ya existían en poder de libreros o impresores, ya de particulares o comunidades, por privilegiados que sean, y entregar los reos de estas infracciones a las autoridades competentes para que les impongan las penas que les señalan las leyes.
9.ª Impedir la entrada, circulación y lectura de periódicos, folletos, cuadros satíricos, caricaturas u otros cualesquiera papeles o estampas en que se ataque mi Persona o regalías, o se ridiculicen o censuren las providencias de mi Gobierno; y aprehender estos mismos objetos, y los individuos que los introduzcan o retengan.
13.ª Perseguir las asociaciones secretas, ora sean comuneros, masones, carbonarios o de cualquier otra secta tenebrosa que exista hoy o existiere en adelante; ora se reunan para cualquier otro objeto, sobre cuyo carácter reprobado infunda sospechas la clandestinidad de las juntas.”
Dado que una de las principales debilidades que padecía la Policía General del Reino era la de no disponer de fuerza propia suficiente, acorde con las numerosas competencias de diverso tipo que tenía asignadas, se dispuso en el artículo XV los apoyos necesarios.
Concretamente se estableció que cuando la Policía precisara para el desempeño de sus funciones, el auxilio o cooperación de fuerza armada, podría utilizar (“ínterin establezco un Cuerpo militar especialmente encargado de la seguridad de los pueblos y de los caminos”) de sus alguaciles y dependientes; y en caso necesario invocar el auxilio de los comandantes militares, de los ayuntamientos, jueces y tribunales, de los jefes de la Real Hacienda, “y de cuantos tengan fuerza armada de que disponer.”
Otro ejemplo de una Policía propia de una Regimen Absolutista fue la cuestión del tiempo que los detenidos podían permanecer detenidos a su disposición y que se regulaba en el artículo XVI. El plazo máximo para ponerlos a disposición de jueces y tribunales era de ocho días. Pero caso de que fueran “reos presuntos de conspiración contra el Estado, y a los de contravención a los reglamentos de Policía”, podrían entonces continuar a disposición policial, “todo el tiempo que ella necesite para averiguar las ramificaciones de sus planes”.
Dada la importancia que tenían las confidencias, el punto 4º del artículo XXI establecía que dentro del presupuesto de gastos anuales debería existir, “un fondo reservado para gratificaciones extraordinarias a los individuos que hagan a la Policía revelaciones importantes a la tranquilidad o seguridad del Estado, expedición de correos extraordinarios para anunciar ocurrencias que interesen inmediatamente a la misma tranquilidad y seguridad, y otros gastos imprevistos”.
Si bien es cierto que la Policía General del Reino constituyó en su inicio un prometedor y significativo avance respecto al resto de instituciones de seguridad pública que hasta esa fecha habían existido, le perjudicó letalmente tanto su perfil de policía “secreta” como su singular y excesiva implicación política con algunos de los gobiernos bajo los que sirvió.
Ello terminó provocando no sólo que no terminara desarrollando su proyecto inicial, sino que fuera incluso objeto de durísimos reproches por los gobiernos que sucedieron a los que habían hecho un uso abusivo de sus capacidades, siendo condenada finalmente a su abolición definitiva.
Ello se puso de manifiesto por ejemplo al dictarse la Real Orden de 14 de agosto de 1827, mediante la que se revisó y modificó su reglamento que había sido aprobado el 20 de febrero de 1824, procediéndose a una significativa reducción de personal y presupuestos así como de atribuciones y competencias.[6]
Si bien por Real Decreto del Ministerio de Fomento, de 25 de septiembre de 1833,[7] publicado al día siguiente, víspera del fallecimiento de Fernando VII, volvió brevemente a fortalecerla parcialmente, ello apenas duró un mes.
Así, por Real Orden de 23 de octubre siguiente, tras comenzar exponiendo que la Policía General del Reino debía circunscribirse “en los límites de que nunca debió salir, que ejercitando su vigilancia sobre algunos no lo haga sino en el interés de la seguridad de todos; y que, en lugar de instrumento de vejaciones, sea un medio de gobierno, y por consiguiente un elemento de protección”, se ordenó al superintendente general, “haga inmediatamente revisar y refundir en este sentido los reglamentos del ramo, suprimiendo en ellos toda precaución exorbitante, toda formalidad vejatoria, toda traba, en fin, que no sea absolutamente exigida por la necesidad de conservar el orden y de asegurar el reposo general”.[8]
La situación se fue complicando cada vez más para dicha institución policial hasta que, tras la creación del Ministerio del Interior,[9] por Real Decreto de 13 de mayo de 1834,[10] se terminó dictando el Real Decreto de 4 de octubre de 1835,[11] mediante el que quedó “suprimida la superintendencia general de policía, creada en virtud del de 8 de Enero de 1824”, dado tanto la inutilidad de su permanencia como lo costoso de sus dependencias.
Otro Real Decreto de fecha 25 del mismo mes suprimió también la contaduría general de policía, incorporándola a la del “Ministerio de lo Interior”,[12] que a su vez por Real Decreto de 4 de diciembre siguiente, pasó a denominarse “Ministerio de la Gobernación del Reino”.[13]
El final definitivo de lo que quedaba de la Policía General del Reino, bastante desprestigiada ya, tal y como reflejan las hemerotecas, vendría mes y medio después de serle conferida por la Regente María Cristina de Borbón, la presidencia del Consejo de Ministros al capitán general Joaquín Baldomero Fernández-Espartero Álvarez de Toro.[14] Éste, cuatro semanas después, se hizo cargo de la Regencia al renunciar y exiliarse aquella.[15]
Así, por Real Decreto de 2 de noviembre de 1840,[16] tomando en consideración lo que con dicha fecha había expuesto el ministro de la Gobernación, Manuel Cortina Arenzana, a la Regencia provisional del Reino, se decretó que quedaba, “abolida la policía secreta y prohibido hacer ningún gasto con tal objeto”, expresándose en los términos más duros que nunca antes se había utilizado en una resolución oficial para certificar la defunción de una institución de seguridad pública. Igualmente se dispuso que se propondría con urgencia, la organización que debiera tener la “policía de protección y seguridad pública”, ejercida por las autoridades que la ley reconoce.
Sin embargo, a pesar de instarse de forma expresa tal urgencia, su organización, se demoraría aún más de tres años como consecuencia, entre otras causas, de las constantes crisis políticas y sucesivos cambios de gobierno que padeció la nación.
El desolador escenario que ello provocó en el panorama de la seguridad pública española, recién salido de la Primera Guerra Carlista, quedó perfectamente reflejado en una carta que el ministro de la Guerra, mariscal de campo Manuel de Mazarredo Mazarredo, escribió el 31 de diciembre de 1843, al ministro de Gobernación, José Justiniani Ramírez de Arellano:
“Siendo continua la diseminación en que se encuentra la mayor parte de las tropas de Infantería, Caballería y Milicias, a causa de la persecución de ladrones y malhechores de todas especies a que están constantemente destinadas en innumerables partidas y destacamentos, en términos de no poder atender como conviene al servicio de las guarniciones y demás que les son peculiares; y no pudiendo esto dejar de producir males inmensos, como V.E. conocerá, a la disciplina del Ejército …; se hace preciso tratar de remediarlo, lo cual pudiera hacerse por medio de una fuerza pública que bajo dependencia inmediata del Ministerio de la Gobernación del digno cargo de V.E. y con la denominación que fuese más adecuada, se organizase convenientemente, relevase a las tropas de aquel servicio y se encargase de él en todos los pueblos, caminos y demás puntos de la superficie de la península”.[17]
Hubo por lo tanto que esperar a que el primer paso realmente firme, serio y con vocación de futuro que se dio para afrontar el grave problema de la seguridad pública en España, fuese el 26 de enero de 1844, bajo el gobierno de Luis González-Bravo López de Arjona, al crearse por real decreto, en el seno del Ministerio de Gobernación, el Ramo de Protección y Seguridad.
En el inicio de su exposición de motivos, no se dejaba duda alguna sobre la preocupación del Gobierno de Isabel II por el principal problema de la época: “la libertad civil, expuesta de continuo a los amaños y violencias individuales, no puede subsistir con firmeza sin la tutelar vigilancia y sin el robusto apoyo de la autoridad solícita y vigorosa del Gobierno”.[18]
Tal y como se continuaba relatando en la citada exposición, si bien se asumía que “por muy lamentables que sean algunos antecedentes que en España ofrece la organización del ramo de seguridad”, y se reconocía que “la abolición completa de la policía trae su origen del año 1840”, era indispensable que el gobierno pudiera “velar eficazmente por las personas y los bienes de todos”.
Aunque se recogía expresamente que el Real Decreto de 2 de noviembre de dicho año,[19] había llegado a “suprimir del todo la institución, limitándose a la parte peligrosa y repugnante”, la policía secreta, bien era cierto que se “reconoció la necesidad imperiosa de organizar la policía, que apellidada de protección y seguridad pública, poniéndola exclusivamente en manos de las autoridades populares, a quienes la instrucción de febrero de 1823 confiaba el desempeño de un servicio tan ajeno de la índole de su instituto, como incompatible con la mudanza periódica y frecuente de la autoridad municipal”.
Dicha norma, se trataba de la “Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias”, aprobada por Real Decreto de 3 de febrero de 1823, que durante los años siguientes había sido objeto, como consecuencia de los vaivenes políticos, de diversas suspensiones y reposiciones,[20] hasta que –y no sería la última vez- había sido otra vez derogada por Real Decreto de 30 de diciembre de 1843.[21]
Ello permitía, según apuntaba la exposición de motivos del mentado Real Decreto de 26 de enero de 1844, “la necesaria soltura para organizar el ramo de seguridad conforme a los buenos principios en que estriba el deber primero de la autoridad pública y la protección y firmeza del orden social”.
Consecuente con ello, comenzaba su articulado decretando que el servicio de protección y seguridad pública estaría exclusivamente a cargo del Ministerio de Gobernación de la Península, y de sus respectivos agentes en las provincias, y finalizaba, disponiendo que el ministro debía proponer, “con la urgencia que el servicio público reclama, la organización de una fuerza especial destinada a proteger eficazmente las personas y las propiedades, cuyo amparo es el primer objeto del ramo de protección civil”.
El segundo paso de importancia que se dio para seguir avanzando en la resolución del grave problema de orden y seguridad pública que entonces se padecía en España, fue tan sólo dos meses después.
El 28 de marzo siguiente, todavía bajo la presidencia de González-Bravo, se dictó un real decreto que disponía la creación del “Cuerpo de Guardias Civiles”,[22] de carácter civil y dependiente del Ministerio de la Gobernación, “con el objeto de proveer al buen orden, a la seguridad pública, a la protección de las personas y de las propiedades, fuera y dentro de las poblaciones”, si bien, en cuanto a la organización y disciplina, dependería de la jurisdicción militar, tal y como se establecía expresamente en su artículo 12º.
El inicio de su exposición de motivos no dejaba duda alguna de su entroncamiento con el Real Decreto de 26 de enero anterior, citándolo expresamente y afirmando que: “El Gobierno ha menester una fuerza siempre disponible para proteger las personas y las propiedades; y en España, donde la necesidad es mayor por efectos de sus guerras y disturbios civiles, no tiene la sociedad ni el Gobierno más apoyo ni escudo que la milicia o el Ejército, inadecuados para llevar este objeto cumplidamente o sin perjuicios”. Es decir, España carecía entonces de una institución de seguridad pública de ámbito estatal y carácter policial.
El resto de la historia fundacional es ya sobradamente conocida, por lo que sólo se hace a continuación una breve referencia de lo más destacable. El propósito inicial era que esa nueva “fuerza especial” que se iba a crear fuera realmente la fuerza armada y uniformada que tendría el Ramo de Protección y Seguridad para poder cumplir sus cometidos, pero ahora bajo las órdenes directas de los jefes políticos de las provincias y no bajo las de los alcaldes.
Sin embargo, ese proyecto que hubiera terminado abocado al fracaso como había sucedido con los que le precedieron, ya que adolecía de importantes vulnerabilidades, cambió de rumbo, tras disponerse por Real Orden de 12 de abril de 1844, dimanante del Ministerio de Gobernación, que se procediera a organizar el nuevo Cuerpo por el Ministerio de la Guerra, y comisionarse por otra real orden dictada tres días después, al mariscal de campo y II Duque de Ahumada, Francisco Javier Girón y Ezpeleta, como su director de organización.[23]
En tan sólo cinco días elaboró un detallado informe en el que expuso con claridad y contundencia sus enmiendas y reparos al contenido del Real Decreto de 28 de marzo. El hecho de que el teniente general Ramón María Narváez y Campos, asumiera el 3 de mayo la presidencia del Consejo de Ministros y la cartera del Ministerio de la Guerra, favoreció la rápida aprobación de las modificaciones propuestas por el Duque de Ahumada.[24]
Diez días más tarde, el 13 de mayo, se publicó un nuevo y definitivo real decreto recogiendo las modificaciones propuestas.[25] La Guardia Civil que surgió de esta nueva organización tenía un inequívoco carácter militar, frente a la que se organizaba en el decreto de marzo.[26]
Conforme a la nueva y definitiva norma fundacional, la Guardia Civil tenía por lo tanto una clara naturaleza castrense y quedaba sujeta, según se disponía en su artículo 1º, al “Ministerio de la Guerra por lo concerniente a su organización, personal, disciplina, material y percibo de sus haberes, y del Ministerio de la Gobernación por lo relativo a su servicio peculiar y movimiento”.
En definitiva, tal y como escribiría cinco décadas después el insigne escritor Benito Pérez Galdós, en una de sus obras, con motivo del enlace matrimonial de Isabel II con su primo Francisco de Asís de Borbón en 1846, al arremeter contra el que había sido el presidente Luis González-Bravo:
“Y no fue su gobierno de cinco meses totalmente estéril, pues entre el miserable trajín de dar y quitar empleos, de favorecer a los cacicones, de perseguir al partido contrario y de mover, sólo por hacer ruido, los podridos telares de la Administración, fue creado en el seno de España un ser grande, eficaz y de robusta vida: la Guardia Civil”.[27]
Por lo tanto, puede concluirse que la Policía General del Reino, como institución de seguridad pública, es un antecedente histórico más de los que precedieron y desaparecieron antes de la creación en 1844 del Cuerpo de la Guardia Civil, que con permanencia de futuro terminó por vertebrar realmente el Estado y que hoy día, casi 178 años despues, sigue siendo el de mayor antigüedad, despliegue territorial y entidad numérica del Estado Español.
[1] TURRADO VIDAL, Martín. Documentos fundacionales de la Policía. Madrid: Ministerio Interior, 2002, p. 13.
[2] ANTÓN LÓPEZ, Julio. Historia de la Policía Española. Madrid: Edición del autor, 2000, p. 140.
[3] CABO MESEGUER, Vicente; CAMINO DEL OLMO, Miguel Ángel; y CORREA GAMERO, Manuel. Policía Española. Notas e imágenes. Barcelona: Lunwerg Editores, 1999, p. 31.
[4] AGUADO SÁNCHEZ, Francisco. Historia de la Guardia Civil. Madrid y Barcelona: Ediciones Históricas, Cupsa y Planeta, 1983, vol. I, pp. 163-166.
[5] Gaceta de Madrid, núm. 6, 13/01/1824, Suplemento, pp. 25-28. CABO, V.; CAMINO, M.; y CORREA, M. Policía Española …., op. cit, p. 33. TURRADO, M. Documentos fundacionales …, op. cit, pp. 17-18.
[6] Gaceta de Madrid, núm. 99, 18/08/1827, pp. 393-394.
[7] Gaceta de Madrid, núm. 117, 26/09/1833, p. 499.
[8] Gaceta de Madrid, núm. 131, 24/10/1833, p. 562.
[9] ROJAS JUÁREZ, José Rafael; y DE ANDRÉS DÍAZ, Rosana. Ministerio del Interior. Dos siglos de historia. Bilbao (Vizcaya): Ministerio del Interior, 2015, pp. 44-46.
[10] Gaceta de Madrid, núm. 84, 15/05/1834, p. 385.
[11] Gaceta de Madrid, núm. 283, 05/10/1835, pp. 1.121-1.122.
[12] Gaceta de Madrid, núm. 306, 28/10/1835, pp. 1.213-1.214.
[13] Ibídem, núm. 347, 08/12/1835, p. 1.386.
[14] Gaceta de Madrid, núm. 2.159, 20/09/1840, p. 1.
[15] Gaceta de Madrid, núm. 2193, 20/10/1840, p. 1.
[16] Gaceta de Madrid, núm. 2.207, 03/11/1840, p. 2.
[17] LÓPEZ GARRIDO, Diego. La Guardia Civil y los orígenes del Estado centralista. Madrid: Alianza Editorial, 2004, p. 92.
[18] Gaceta de Madrid, núm. 3.422, 27/01/1844, p. 2.
[19] Gaceta de Madrid, núm. 2.207, 03/11/1840, p. 2.
[20] SOSA WAGNER, Francisco y DE MIGUEL GARCÍA, Pedro. Creación, Supresión y Alteración de Términos Municipales. Madrid: Instituto de Estudios de la Administración Local, 1987, pp. 20-24.
[21] Gaceta de Madrid, núm. 3.395, 31/12/1843, pp. 1-3.
[22] Gaceta de Madrid, núm. 3.486, 31/03/1844, pp. 1-2.
[23] Ibídem, núm. 3.506, 20/04/1844, p. 1.
[24] LOPEZ CORRAL, Miguel. La Guardia Civil. Nacimiento y Consolidación (1844-1874). Madrid: Editorial Actas, 1995, pp. 38-39.
[25] Gaceta de Madrid, núm. 3.530, 14/05/1844, pp. 1-2.
[26] MARTÍNEZ VIQUEIRA, Eduardo. Hombres de Honor. El Duque de Ahumada y la Fundación de la Guardia Civil. Madrid: La Esfera de los Libros, 2019, p. 211.
[27] PÉREZ GALDÓS, Benito. Bodas Reales. Episodios Nacionales. Madrid, 1900, p. 40.
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